土地一级开发是指政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），并由政府或其授权委托的企业支付相应对价的土地开发行为。市场化开展土地一级开发有利于土地市场健康发展，但是土地一级开发的对价不能直接与建设用地使用权出让金挂钩，即由投资开发方参与建设用地使用权出让金的分成或者直接用建设用地使用权出让金抵顶开发费用。因为建设用地使用权出让金的收取、使用由法律规定，不能任意处分，同时也要防范此类交易中的道德风险，防止恶意串通损害国家利益的行为，维护建设用地使用权出让市场秩序。

  【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第92辑

  14、以协议方式出让的国有土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府依照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

  本规则对协议出让价格低于最低价时的处理，从以下几个方面做了规定：一是本规则适用于协议出让；二是判断土地使用权出让金是否过低，对比的是订立合同时当地政府确定的最低价；三是认定相应的价格条款无效，而非合同无效。协议出让作为国有建设用地使用权供应方式之一，是指市、县自然资源主管部门以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。协议出让设置底价和最低价。根据《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），协议出让底价不能低于最低价，出让价格不能低于底价。

  15、计算土地出让金时应以合同为依据，只有在合同未约定或约定不明时才能适用有关政策文件计算——江西省淦新房地产发展有限公司与南昌市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审案

  Ⅰ、国有土地使用权出让合同当事人双方系平等的民事合同主体，缴纳土地出让金应当以合同为依据确定，只有在合同未约定或约定不明的情况下才能根据合同法的有关规则确定适用国家相关部门的有关政策文件计算补缴土地出让金。

  土地容积率是土地开发中单位土地所允许开发建设的房屋等建筑物建筑面积与单位土地面积的比例。容积率越高，说明土地开发的强度越大，同等单位的土地面积，可以建设的建筑物面积就越大，反之，则越小。不同的土地容积率，对土地使用权的价格会有明显的影响，一般也是同一块开发土地容积率越高，土地使用权的价格越大。国有土地使用权出让合同的主体一方是土地行政主任部门或者地方政府，合同的部分内容，如土地开发的容积率等在其出售土地的招标拍卖公告中已经确定，参与竞买土地的开发商也是基于政府确定的容积率提出报价。在土地开发的过程中，有时因各种各样的因素，需要对开发土地的容积率做调整，此时土地使用权的价格一般也会做调整。土地使用权出让合同的条款中，一般也有对容积率做调整时，如何调整土地使用权价格的专门条款。

  Ⅱ、国有土地使用权出让人的上级政府就如何计算补交土地出让金所做的批复属于国有土地出让人一方的单方意思表示，不能作为确定国有土地使用权受让人应当补交土地出让金的依据。

  本案争议的产生系由于国有土地使用权出让人地方政府在该土地容积率发生变更，需要确定变更后的补交土地出让金时，单方按照自己的理解向其上级政府提交了一份报告，在上级政府批复同意该报告后，将上级政府的批复作为确定容积率变更后的补交土地出让金依据。国有土地使用权出让合同签订和履行中，由于作为合同主体的一方是政府，政府具有一定的优势地位。但该合同从性质上来说，仍属于民事合同范围，双方权利义务仍应以合同为依据确定。国有土地使用权出让方的上级政府批复对于受让人来说，属于单方意思表示。对于国有土地使用权出让合同中有明确约定的，应当按照合同约定确定双方的权利义务。

  16、建设用地使用权出让过程中，党政机关会议纪要等属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围，系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系——乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案

  最高人民法院认为，锦邦公司根据《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》两个文件及海勃湾自然资源分局签发的《粮库土地挂牌出让方案》，主张对于案涉土地溢价部分按照3:7进行收益分配是政府一方对土地买受人发出的要约，并称锦邦公司作为买受人已按约定履行了付款义务，海勃湾自然资源分局代表政府应当履行该要约承诺，有义务向锦邦公司支付土地收益的70%，故海勃湾自然资源分局应当返还锦邦公司超付的土地出让价款51637460元。

  根据《中华人民共和国合同法》第十四条、第十六条规定，要约是指希望和他人订立合同的意思表示；要约到达受要约人时生效。而从证据形式上看，《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》《粮库土地挂牌出让方案》均属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围。《粮库土地挂牌意见的请示》《乌海市党政联席会议纪要》系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系。《粮库土地挂牌意见的请示》中“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城司与合作开发企业分配”的内容只有转化成希望和他人订立合同的意思表示并到达受要约人才会生效。故《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》不符合要约成立并生效的条件。

  本案中，海勃湾自然资源分局作为政府职能部门，在履行出让案涉国有土地使用权职责过程中发布的《粮库土地挂牌出让方案》是代表政府向社会公开的文件，但该方案中并没有“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7比例分配”的相关联的内容，锦邦公司摘牌后与海勃湾自然资源分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未有相关联的内容的约定。因此，锦邦公司要求海勃湾自然资源分局按照比例支付其土地溢价收益分成款，缺乏事实依据和法律依据。

  17、建设用地受让人迟延交付土地出让款，但未按照约定支付延期交付违约金，土地出让方拒绝交付出让土地，系对合同履行的正当抗辩，并不构成违约——厦门福康经济发展有限公司与龙海市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

  最高人民法院认为，根据《出让须知》第十二条规定：“竞得人应在约定时限内支付全部成交价款和佣金。如果竞得人不能按时全部支付，从期满次日起每日按欠缴款额的万分之五加收滞纳金，滞纳超过60天仍未全部支付的，以及竞得人不在约定的时间内签订《国有土地使用权出让合同》，均被视为违约，挂牌人有权取消竞得人的竞得，没收定金，竞得人必须赔偿出让国有土地使用权挂牌出让所支出的全部费用，并承担由此造成的相应损失。”按照约定，福康公司应于2007年1月30日前付清全部款项，但实际上福康公司于2014年1月16日才全部付清款项，远超过付款日期。

  因此，根据《出让须知》关于违约责任的约定，福康公司应向龙海国土局支付相应滞纳金。在福康公司未向龙海国土局支付滞纳金的情况下，福康公司履行合同义务并不符合约定，龙海国土局有权提出抗辩主张，故其未向福康公司交付案涉土地并不构成违约。

  原审法院认为双方系同时履行的双务合同，故龙海国土局应当在福康公司交清土地出让款时交付土地，系认定事实错误，应予纠正。根据《成交确认书》，福康公司除应当按照交纳土地出让金外，还应当支付延期延款滞纳金，这部分款项是作为国有土地出让时必须付清的款项。因此，在福康公司未按双方约定交付相应滞纳金时，龙海国土局拒绝交付土地，并不构成违约。

  18、在建设用地使用权出让合同纠纷中，受让方以其无法仅从土地外观上知晓第三人对部分土地享有权利，请求出让方承担瑕疵担保义务的，人民法院予以支持——成都市龙泉驿区规划和自然资源局与成都鸣鸿房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

  都市龙泉驿区规划和自然资源局（原名成都市龙泉驿区国土资源局，以下简称龙泉驿国土局）因与成都鸣鸿房地产开发有限公司（以下简称鸣鸿公司）就建设用地使用权出让合同产生纠纷，该案历经四川省成都市中级人民法院一审、四川省高级人民法院二审两个阶段，在二审中，当事人双方就龙泉驿国土局是否享有合同解除权产生纠纷。

  在本案中，都市龙泉驿区规划和自然资源局在各自真实意思表示下签订了合法有效的《出让合同》及《补充协议》，双方应该依据合同约定履行合同义务，因此，一方行使抗辩权请求解除合同的前提应是相对方未依约履行合同义务。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第21条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他门槛”的规定，国有土地使用权的出让应达到“净地”条件。而经过法院审理查明案涉土地并未达到此标准，且龙泉驿国土局并未在案涉《出让方案》及《出让合同》中对第三人对案涉土地享有权利的情况予以披露，虽然鸣鸿公司确实多次现场勘查案涉土地真实的情况，但对于第三人在部分案涉土地享有权利的事实无法通过土地外观知晓，因此，即使鸣鸿公司对土地经过现场勘验，仍旧能向法院请求龙泉驿国土局承担瑕疵担保义务。