在实际工作生活中，我们一般会见到各种各样的以会议纪要等命名的文稿，不过，有些只是民事主体协商议定事项后的记录，在此不予讨论。本文仅从行政诉讼的角度对行政机关（不包括党委机关）在工作中制作的会议纪要的性质和司法裁判规则进行梳理。

  根据2012年7月施行的《党政机关公文处理工作条例》第8条规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。同时，条例第3条规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”从以上规定可推知。

  1、会议纪要的制作、发布有严格的规范。作为行政机关公文的一种，会议纪要在体式方面有严格的规范，除了要依规定的格式行文之外，在内容方面也有规定，即会议纪要就是记录会议的情况，包括会议的时间、地点、参加人员等主要情况，以及会议议定的事项。且会议纪要的制作、发布要遵循审批等一定的程序规范。

  2、会议纪要为议定事项提供相关依据。行政机关为实施领导、履行职能、处理公务，常常一定要通过各种不同主体和人员参加的会议进行工作部署和解决有关问题。会议纪要对会议情况做记录，为议定事项的执行提供依据。

  3、会议纪要具有特定的执行效力。如前所述，行政机关召开会议是为了更好地推进工作，或者为了管理，或者为了服务，以会议的形式统一思想，部署一些面上的工作，或者解决某个具体问题。对于议定的事项，以会议纪要的形式确定下来。这些议定的事项，理论上都是要得到执行的。通过执行这些议定事项，以此来实现行政机关的治理目标。当然，议定事项的执行主体，并不一定都是行政机关。

  有的行政机关只是牵头组织，并非纠纷当事人，双方当事人参加，签字认可，非行政命令或决定，行政机关只是起一个牵头协调的作用，实际上系当事人双方的合意，系对当事人双方合同的补充，合同的重要内容和可履行的条款。因此，对于会议纪要内容的执行要根据详细情况而定，有的会议纪要的执行其实由相关民事主体完成，不需要行政机关去执行。本文在后续探讨司法裁判规则中将剔除这部分，不纳入探讨范围。

  4、会议纪要内容具有一定的外部性。由于行政机关实施社会治理涉及到社会的各方面，会议所议定的事项，大多涉及到行政机关部门、个人的职责和任务，有的必须要涉及到行政机关之外的管理、服务对象，因此，会议纪要议定需要执行的事项，还涉及到行政机关之外个人和组织，在执行过程中会影响到公民、法人或者其他组织的权利义务。

  对于会议纪要的司法属性，理论界争议颇多。有的认为系抽象行政行为、有的认为系内部行政行为。个人觉得，会议纪要系行政机关的内部管理行为。

  1、行政行为系特定的法律概念。《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据该规定，行政行为在行政法上有特定的涵义，通常指行政主体行使行政职权进行行政管理所作出的能够产生行政法律效果的行为。但是，行政机关还有一些行使职权进行行政管理时的行为并不属于行政诉讼中的行政行为范畴。因此，为了不混淆概念，且为了表述更加严谨规范，不宜将一些不属于行政行为范畴的冠以行政行为，将会议纪要等内部管理行为称为内部行政行为不够规范。

  2、会议纪要并不直接对外产生一定的影响。会议纪要作为会议情况和议定事项的记录，其涉及的范围很广，随会议内容的不同而形成不同的会议纪要。有的系行政机关领导班子召开的内部决策的办公会议，有的系协调解决工作问题的专门性工作会议，有的系经验交流或理论务虚等思想引导的座谈会议。因此，行政机关的很多会议纪要的内容并不会直接涉及到外部，即使有的涉及到外部，也并不直接对外部产生一定的影响。如果涉及，也是指导性、思路性的，需要由相关的行政机关转化为具体的行政行为或相关的管理措施。比如，县人民政府召开政府常务会，学习贯彻党的二十届三中全会精神，提出了若干措施，并下发了会议纪要。对于该会议纪要的内容，主要是从面上指导部署今后的工作，并不直接涉及到行政机关外部个人或组织的权利义务。又如，县人民政府召开会议决定在某地块建设一个公益设施，对该范围内房屋予以征收。虽然该会议纪要的内容具体且与该范围内的房屋所有者的权利利益相关，但是该议定的事项并不会直接对房屋所有权权益产生一定的影响，尚需要经过系列程序并由相关行政机关作出行政行为来执行这些议定的事项。

  3、会议纪要行为并非行政行为。从前述的行政法律规定看，行政行为大致上可以分为两种，一种是具体行政行为，另一种就是抽象行政行为。这两种行政行为都是直接对外适用的。前面已分析了，大量的会议纪要并不涉及到行政机关外部的个人或组织的权益，且即使涉及了，也通常并不具备反复适用的特性，不可直接对外适用，故不符合抽象行政行为的要件。对此，浙江省的相关规定对此有明确的意见。《浙江省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》第2条、第3条、第6条规定：“行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、规范性的特征；如会议纪要有关内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，需要作为行政管理依据的，应当按规定程序制定行政规范性文件对外发布。”因此，从浙江省的文件规定看，会议纪要对外产生法律上的效力须经过法定程序的转化，其本身不是规范性文件，也不属于抽象行政行为。在人民法院公报案例吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案（2003年第4期）中，盐城市人民政府认为：《会议纪要》是政府的内部指导行为，没有特定的适用对象，是抽象的行政行为。但是，生效判决认为：所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求一定得执行的，故人民法院没有采纳盐城市人民政府的意见。

  另外，会议纪要即使涉及行政机关外部个人或组织的权益，也需要转化为其他行政行为才会对外部产生一定的影响，故不符合具体行政行为的要件。

  4、会议纪要系内部管理行为。理由是：一是系内部公文。从前面的分析可知，会议纪要系行政机关的内部公文，并不能直接对外适用。且根据《党政机关公文处理工作条例》第3条、条8条的规定，会议纪要作为行政机关党政机关实施领导、履行职能、处理公务的公文，还有大量的不涉及到行政机关外部公民、法人或其他组织权益的内容，对于一部分涉及到外部公民、法人或其他组织权益的内容，则应通过一定的程序外部化后才产生法律上的效力。二是部分内容的执行不涉及到行政职权。从实践中会议纪要的内容看，有的会议纪要虽然由行政机关组织相关主体参与议定事项，但是这些议定事项不需要运用行政职权来执行。因此，这些议定的事项，有的属于民事属性，有的带有行政属性。比如，广西藏族自治区[2014]民四终字第 3号西双版纳港埠国际货运代理有限责任公司诉西双版纳金三角旅游航运有限公司港口作业服务合同纠纷案，西双版纳州港务局组织海事局、交通运输局组织金三角公司、港埠公司召开协调会解决双方的船舶代理费等事项，商定后形成会议纪要，参会人员均在会议纪要签字且加盖西双版纳州港务局公章。法院判决认定该协调会会议纪要是两个公司之间船舶代理合同的重要组成部分。对于这种会议纪要内容的执行，由相关民事主体完成，并不是特别需要运用行政职权，行政机关只是出于工作职责需要出面主持相关主体进行协调，达成一致意见也是民事性质的事项。

  综上，会议纪要系行政机关的内部管理行为。会议纪要一定要通过行政机关的执行等后续行为影响相对人的权利义务，否则只是一个内部的要求，未实施相关执行等后续行为前对相对人的权利义务没有实际影响。

  会议纪要虽然只是行政机关的内部管理行为，但是，在符合一定条件的情况，其具有行政诉讼法上的行政性，相对人可以针对会议纪要提起行政诉讼。

  到底何种会议纪要属于行政法上的可诉行为，最高院对此从案例到文件均有较为明确的规定。

  人民法院公报案例吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案（2003年第4期）认为：“《会议纪要》对当事人合法权益造成了实际的影响，是可诉行政行为。”

  《最高人民法院办公厅关于印发行政审判办案指南（一）的通知》（法办〔2014〕17号）第1条规定：“行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。”

  （2019）最高法行申458号焦作汇银纺织有限公司诉焦作市人民政府会议纪要一案精确指出：“会议纪要对外发生法律上的约束力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化”。

  人民法院案例库某房地产开发发展有限公司诉上海市嘉定区人民政府等不履行行政补偿法定职责案（编号2023-12-3-021-008）认为“行政机关的会议纪要有没有可诉性应以其议定事项是否对行政相对人的权利义务产生实际影响为判断标准”。

  从上述最高院发布的文件和案例看，会议纪要原则上不可诉，但是对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，则属于可诉的具体行政行为。因此，会议纪要可诉性的实质标准就是对行政相对人的权利义务产生实际影响。

  不过，这一实质性标准较为空泛，可以从会议纪要内容有没有法律性、外部性和实际性三个方面做把握：

  会议纪要所议定的事项，有很多的内容只是面上的工作部署，有的只是咨询、建议、训导等性质的，并不具体涉及到具体的权利义务关系。而法律性最重要的包含两个方面：

  一方面,会议纪要要可诉，其内容必须设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务，属于法律关系调整的范畴，而不能仅属于事实行为。（2017）最高法行申293号安徽柳峰花炮有限责任公司诉安庆市人民政府、枞阳县人民政府、枞阳县项铺镇人民政府行政决定及补偿一案认为：“所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为……一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果。”

  另一方面，会议纪要要可诉，其内容要针对特定对象可执行。这里主要是为了区别于抽象行政行为。我国行政诉讼法规定对于抽象行政行为不可诉，因此，会议纪要要可诉，其内容必须是针对特定对象、特定事项，且具有可执行性。对此，人民法院公报案例吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案（2003年第4期）认为：“会议纪要针对特定主体就特定事项作出决定，且明确要求执行，不属于抽象行政行为，而是一种可诉的具体行政行为。”

  外部性主要指会议纪要议定事项要产生外部法律效果。前已述及，会议纪要可诉的条件之一就是设定具有法律意义的权利义务，这种法律效果必须是外部法律效果。行政机关实施的有些行为，比如内部业务指令、多阶段行政行为等，虽然其后续对行政机关外部的公民、法人或其他组织的权利义务产生一定的影响，但是因其直接影响仍在内部行政领域，只有通过后续的行政行为才对相对人产生直接的法律效果，由于并不直接产生外部效果。因此，即使会议纪要所议定事项设定了具有法律意义的权利义务，但是也一定要通过一定的途径外化后才能产生外部效果，否则就被排除出行政行为的范畴，不是可诉的行政行为。（2017）最高法行申293号安徽柳峰花炮有限责任公司诉安庆市人民政府、枞阳县人民政府、枞阳县项铺镇人民政府行政决定及补偿一案认为会议纪要可诉的条件之一就是“应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。”

  在实践中，行政机关作出会议纪要后，有关职能部门为落实会议纪要的议定事项，需要作出相应的行政行为。如果会议纪要的内容仅为内部文件，仍需要相关职能部门在职权范围内作出行政决定，由于司法机关并不熟悉行政机关的内部事务，也缺乏争议处理的有效手段，因此该会议纪要不应纳入司法审查的范围。

  主要是指会议纪要议定事项对外部相对人权利义务的影响一定要达到一定的程度，即产生实际的影响。人民法院案例库某房地产开发发展有限公司诉上海市嘉定区人民政府等不履行行政补偿法定职责案（编号2023-12-3-021-008）认为：“若会议纪要已转化为外部行政行为，并为行政相对人设定了权利义务，足以引起行政法律关系变动的，则具有可诉性。”《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要：第2辑》（2023年版）也认为：“当会议纪要发展到足以对行政相对人的权利义务产生影响的阶段，即可认定将其纳入行政诉讼受案范围的时机已成熟。”

  如果会议纪要议定事项对当事人的权利义务只是停留在纪要上，后续的执行等行为仍处于待定状态，也就从另一方面代表着该行政行为仍属于行政机关的内部行为、过程性行为，或者不成熟行为，并没有对外部相对人的权利意义产生实际影响，不应当让司法机关介入。因此，只有当会议纪要的内容具体、明确，且对相对人的权利义务产生实际影响，那么会议纪要才可诉。

  会议纪要一定要通过一定的途径进行外化，对于会议纪要的外化，应当遵循以下规则。

  1、必须通过正当途径。会议纪要的外化不能通过非法途径。比如，相对人通过窃取、行贿等非法手段获知会议纪要内容。

  理由是：一是毒树之果也是有毒的，对于非法行为导致的后果应给予否定评价。二是对非法的认可是变相鼓励非法行为。如果认可非法途径的外化将鼓励更多人采取非法手段，因此应当制止非法手段。三是非法途径获取会议纪要内容意味着议定事项并未对相对人造成直接影响。前面已分析了，会议纪要的议定的事项即使涉及行政机关之外的公民、法人等权利义务，但那也是非直接的、尚需要后续行政行为执行的，如果相对人在正当途径下都不知道会议纪要的议定事项，说明该事项就根本就没有影响相对人的权利义务，因此更不谈上外化了。

  当然，这种不能通过非法途径主要是指相对人不能通过非法途径获取，如果行政机关违反内部的规定或者违反法定程序让相对人获取会议纪要内容，从保护善意相对人的依赖利益出发，对此应认定相对人获取议定事项是合法的。

  2、将会议纪要内容告知或送达对相对人。行政机关将会议纪要议定的事项以书面形式告知或送达相对人，属于典型的外化行为。不过，对于以口头等非书面形式告知相对人的，是否也属于外化？个人觉得应当属于外化。因为相对人的依赖利益应当予以保护。比如，人民法院案例库某房地产开发发展有限公司诉上海市嘉定区人民政府等不履行行政补偿法定职责案（编号2023-12-3-021-008）认为：“嘉定区信访办在组织原告召开的专题会上已将会议纪要所确定的事项口头告知原告，该行为不再是行政机关内部正在讨论、尚不具备确定性的过程性行为或内部行政行为，已经转化为外部行政行为。”

  另外，基于同样的保护信赖利益的道理，即使行政机关告知相对人的方式违反了相关规定，行政机关将告知以某种方式撤回，也不影响会议纪要的外化。行政机关自身的违法或者错误（不包括行政机关无履职权限）不能损害相对人的利益，对于违法或者错误方式外化只能由行政机关通过内部追究有关人员责任进行处理。

  3、有关部门已经实施执行行为。对于会议纪要议定的事项，负有相关职责的行政机关采取了相关的行政行为予以落实，将直接影响到相对人的权利义务，这种也属于较典型的外化行为。

  4、已明确要求相关部门执行。对于会议纪要的议定事项，如果已经通过有关方式明确要求相关行政机关执行的，即使行政机关没有直接告知相对人，可以认定该会议纪要已经对外部产生一定的影响，符合内部行为外化的要求。比如，（2019）最高法行再183号新民市胡台供销社石油经销站诉新民市政府不履行法定职责案，虽然新民市人民政府未将会议纪要送达给新民市胡台供销社石油经销站，但《会议纪要》第20条对胡台供销社石油经销站重建的特定事项所作出的决定，且新民市人民政府已经以通知的形式将《会议纪要》印发给各乡镇人民政府、各街道办事处及市政府有关部门并要求各部门遵照执行，因此该会议纪要已对外生效。

  5、通过别的形式明确了纪要的性质。除了上述的情况，如果行政机关对于会议纪要的议定的事项通过一定的方式明确了会议纪要的性质，也可认定为行政机关内部行为的外部化。比如，龙岩市中级法院（2018）闽08行初65 号福建省邵武中森实业（集团）有限公司不服邵武市人民政府等要求撤销政府会议纪要及其说明案，邵武市人民政府作出通过“说明”的形式明确涉案会议纪要“是处理原贮木场片区各利益主体之间对土地收储补偿争议的依据，具有行政处理决定的效力，对原贮木场片区各被收储单位和相关的单位具有行政约束力，视同土地收储补偿决定书”。

  行政相对人起诉要求行政机关履行会议纪要，根据人民法院案例库某房地产开发发展有限公司诉上海市嘉定区人民政府等不履行行政补偿法定职责案（编号2023-12-3-021-008）的观点，具备以下几个方面的条件的，人民法院予以支持：

  1、符合可诉的条件。会议纪要符合可诉的条件是前提，法院才可以对会议纪要作进一步的实质审查，进而判断是否属于行政机关应当履行的职责。对于会议纪要的可诉条件，前面已进行了详细分析，在此不再赘述。

  2、会议纪要议定的事项符合行政允诺的要件。行政允诺系行政机关为实现行政管理目标，依照法定权限和程序，就特定事项对相对人作出的授益性行政行为。对于会议纪要议定事项在何种情况下构成行政允诺，从最高院案例看，要具备以下条件：一是议定事项对相对人的信赖利益产生一定的影响。也就是说，会议纪要议定的事项如果不执行，将导致相对人基于对行政机关会议纪要的信赖而付出的成本不能收回，或者执行议定事项应得的利益而没有正真获得，对于相对人的这种信赖利益应当予以保护。二是会议纪要议定的事项未超越行政机关的权限。这就要求行政机关对于议定的事项有权限作出决定或执行。三是会议纪要议定事项给相对人带去的利益具有单向性。也就是说会议纪要的议定事项给相对人带去的利益并不有针对相对人的前提，不是以相对人付出一定代价作为条件的，而是行政机关的单向授益性行为。

  3、会议纪要允诺的事项属于行政机关的职权。关于这一点，在上一点已经分析了。换言之，行政机关组织召开会议，对具体问题作出决议，自身或者安排其他行政机关去执行议定事项等，这些都属于行政机关的职权，并没有超越权限。如果超越权限，则不属于行政允诺。因为将超越权限的议定事项认定为行政允诺，如果法院强行要求该行政机关履行议定事项，那么就会导致无权限的行政机关违法行政，既是违法的，也是不可行的。

  4、相对人有要求行政机关履行的权利基础。这里主要指要求行政履行的相对人系行政机关议定事项中的权利主体。如果要求行政机关履行的相对人并非权利主体，则无权要求行政机关履行。

  综上，在会议纪要具有可诉性的前提下，人民法院经审理，会议纪要议定的事项符合行政允诺的特征，且属于行政机关职权范围，相对人又有权利基础的，则应当依法判决要求行政机关履行议定的事项。

  关于这样的一个问题，人民法院案例库某公司诉福州市长乐区人民政府不履行法定职责案（编号2023-12-3-021-005）对此持肯定意见。该案认为：“行政诉讼法第十二条、第七十二条所指法定职责，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。”

  因此，对于符合可诉性条件的会议纪要，其议定的行政机关职责，因此转化为该行政机关的法定职责，行政机关和相对人均应遵照执行。如果行政机关不履行会议纪要议定的事项，构成不履行法定职责。

  这里需要非常指出的是，议定该事项的行政机关负有直接履行的责任。也就是说，如果县人民政府召集有关下属部门开会议定了具体事项，并在会议纪要中明确了由该县人民政府的下属职能部门分别履行相关职责。如果该县人民政府的下属职能部门不履行，可以判令该县人民政府履行。理由是该县人民政府组织召开会议，在会议纪要中确定了其下属职能部门的法定职责事项，属于以承诺的方式将监督下属职能部门依法履职转化为该县人民政府依法应当履行的法定职责，其负有有协调、组织和保障实施的责任，该县人民政府应当确保会议纪要议定事项的落实，不得以任何借口违反承诺。