划拨土地使用权地价评估背景的基础上，以单套房改房上市交易按“4号文”计算需缴纳划拨补办出让的土地出让价款为例，对

  在我国现行的土地管理中，根据土地使用权获取方式的不同，分为划拨和出让。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨土地使用权主要有以下五个特点：

  划拨土地使用权具有公益性，是指土地使用权划拨只能适用于公益性事业项目。只有符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定的公益性项目才能以划拨方式供地，以盈利为目的的项目用地均须通过招拍挂等方式有偿出让。

  划拨土地使用权是通过行政划拨的方式获得的，需要符合一定条件并且经过县级以上人民政府批准，是政府的行政行为。

  符合条件的用地单位经批准后可无偿，或缴纳补偿、安置等费用后，取得划拨土地使用权。无需向政府缴交土地出让金或地价款。

  根据《中华人民共和国城市房地产管理法》：以划拨方式获得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有有效期的限制。

  划拨土地使用权转让时，对符合出让条件的，应经市、县人民政府土地管理部门批准并补办土地使用权出让手续，由受让方缴纳出让金。对不具备出让条件的土地，可以不办理出让手续，但转让方应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家。

  建国初期，我国实行计划经济体制，土地都是通过无偿的政府行政化分配取得。随着改革开放后，市场经济的逐渐完备，土地有偿使用方式才慢慢普及。因经济制度的原因，造成我国现在仍存在土地使用权类型为划拨的经营性房地产。该类房屋在上市交易，企业的合并、分立等经济行为中将会涉及划拨土地使用权地价评估。

  大量因土地征收、旧城改造房屋征收的安置住房，房改房、安居房、经济适用住房等政策性住房需上市交易，因其分摊的土地使用权类型均为划拨，交易时需办理土地使用权划拨补办出让及转让手续，

  不同城市，对上述房屋补办出让及转让手续的解决方法不同。以成都市为例，成都市规划和自然资源局于2024年09月29日发布了《关于分户国有土地使用权划拨补办出让及转让有关问题的通知》，明确了国有划拨土地上的安置性住房、政策性住房（经济适用住房除外）办理分户国有土地使用权划拨补办出让及转让手续时，需缴纳土地出让价款为：各行政区相应商品住房平均交易清水总价均值÷144×70%×房屋产权登记面积×1%；国有划拨土地上的商业用房、办公用房办理分户国有土地使用权划拨补办出让及转让手续，需缴纳土地出让价款为：房屋产权面积×房屋所在区域商服用地基准地价（设定容积率条件下楼面地价）×20%。但在四川的某些市、县，则需要按照《国土资源部办公厅关于印发国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》（国土资厅发〔2018〕4号）（以下简称“4号文”）的规定，评估在现状使用条件下的出让土地使用权正常市场行情报价，减去划拨土地使用权价格，作为需缴纳的土地出让价款。

  本文以单套房改房上市交易按“4号文”计算需缴纳划拨补办出让的土地出让价款为例，对划拨土地使用权地价评估方法选用及存在的问题进行探讨。

  根据《自然资源部办公厅关于印发〈划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）的通知》（自然资办函〔2019〕922号）（以下简称“指导意见”）,划拨土地使用权地价评估方法有成本逼近法、市场比较法、公示地价系数修正法、收益还原法、剩余法。划拨地价评估，应至少选用以上评估方法中的两种。

  成本逼近法中，对评估结果影响较大的参数是土地取得费。“指导意见”中规定：估价对象位于城市建成区外或远郊区域的，以估价对象周边区域平均征收补偿安置费用作为土地取得费。估价对象位于城市建成区内的，可合理选择估价对象周边区域或类似地区的土地收储、国有土地上房屋征收或集体建设用地拆迁等案例，经期日、区位等修正后，算术平均确定估价对象土地取得费。有存量工业用地收储案例的，可优先选择使用。

  该类估价对象大多位于城市建成区内，不能以区域平均征收补偿安置费用作为土地取得费。只能选用土地收储、国有土地上房屋征收、集体建设用地拆迁、存量工业用地收储案例确定土地取得费。收集到相关案例后，在对其进行期日、区位等修正前，需要明确案例价格的内涵，如工业用地收储价是否包含地上建筑物及构筑物，如果包含，需要对其价格进行剥离。有些国有土地上房屋征收案例，因位于密集的居住区或商业区，以其征收成本核算出来的划拨国有建设用地价格甚至会高于出让用地市场行情报价，出现地价“倒挂”的现象，在这种情况下不宜选用该案例。在评估实操中，获取案例通道受限的情况时有发生，且收集到的各类案例数量不够充足、价差较大，导致该方法评估结果的可信度较低。

  市场比较法中最重要的是比较实例的选择，“指导意见”中明确规定，比较实例必须来源于政府实际划拨供地案例。笔者在中国土地市场网查询到四川省各市划拨用地成交案例较多，但各地的成交情况有所差异。比如成都市的划拨用地几乎均为无偿划拨；其他城市部分为有偿划拨，但可能会存在不同土地用途的成交价差异较大的情况；部分为无偿划拨，且无偿划拨的土地用途不统一。虽然“指导意见”对比较实例的选择条件进行了松绑，比如可不考虑供后实际用途；同一供需圈内可比实例不足时，可适当扩大供需圈范围直至满足条件；三年内可选实例不足时，可将选择年限适当扩大直至满足条件。但在评估实操中，可能因该城市土地均为无偿划拨、划拨价差异过大等原因，而无法选择到合适的比较实例，导致该方法选择受限。

  “指导意见”中精确指出，待估宗地所在区域，政府已公布划拨土地使用权基准地价时，可选用基准地价系数修正法评估划拨地价。目前，四川省尚未有城市公布划拨土地使用权基准地价，故在评估实操中，不能选用该方法。

  收益还原法中，土地还原率和土地纯收益的确定最重要。在确定土地还原率时，需要考虑到划拨土地使用权只有部分处分权，其在转让、出租等交易行为会受到一定的限制，因此其土地还原率应高于出让用地的土地还原率。

  根据《中华人民共和国城市房地产管理法》：以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式获得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。虽然各地都出具了需要将“租金中所含土地收益上缴国家”相关文件，但几乎都没有明确缴纳的标准。仅查询到2021年11月1日广安市人民政府办公室关于印发《广安市完善建设用地使用权转让、出租、抵押证券交易市场实施办法》的通知中明确规定：划拨建设用地使用权出租年收益缴纳标准暂定按建设用地面积×基准地价水平的1%缴纳。在没有公布划拨建设用地使用权出租年收益缴纳标准的市、县，则不宜选用收益还原法。

  剩余法即通过出让土地使用权价格扣减土地增值收益的方法评估划拨地价，也叫做增值收益扣减法。对于已经公布经科学论证的土地增值收益的地方，可用出让土地使用权价格直接扣减相对应的土地增值收益，但不宜将地方或基准地价中规定出让金缴纳比例作为经科学论证的土地增值收益。对未公布土地增值收益的地区，估价机构可在满足数理统计要求的前提下，选择案例和技术路线测算土地增值收益。因此，在该方法中最重要的是确定土地增值收益。

  目前四川省内各城市并未公布土地增值收益，如果要采用该方法的，则需估价机构自行测算土地增值收益。估价机构如何在符合数理统计的要求下测算土地增值收益率，在目前是缺乏具体操作指导的。土地增值收益是国家作为土地所有者而独有的经济利益，导致土地增值的问题大多是投资性增值、供求性增值和用途转变增值。基于上述土地增值原因，作者觉得能够最终靠选取区域内具有典型代表的不同用途的土地招拍挂市场成交价与土地一级开发成本（包括征收补偿、开发、利息、利润等成本）差额计算土地增值收益率，但该方法在评估实操中往往受资料收集所局限，且工作量大，因此仅在时间充足且资料齐全的前提下可选用该方法。在现有条件下，作者觉得切实可行的方法，是收集土地使用权划拨补办出让时缴纳土地出让金的案例与土地的招拍挂市场成交价，通过统计、分析、计算补缴出让金与出让土地成交价的占比，计算土地增值收益率。

  为提高划拨土地使用权地价评估的准确性，让划拨土地使用权地价评估更好地服务于国家的土地管理工作，笔者有以下几点建议：

  各地政府完善收储、征收案例查询制度，估价机构办理相关手续后，可查询估价对象所在区域的土地收储、国有土地上房屋征收、集体建设用地拆迁、存量工业用地收储案例，以便估价机构能通过对足够数量的收储、征收案例的分析，更加准确的确定土地取得费，提高成本逼近法评估结果的可信度。

  《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》于2019年05月31日印发，只有各地尽快发布划拨土地使用权公示地价，才能将该方法用于评估实践中。划拨土地使用权公示地价是政府管理土地资产、土地价格的重要基础和依据，在划拨土地使用权评估中采用公示地价系数修正法，其结果将能更好地为政府的土地管理服务。

  政府出台配套文件，定期公布划拨建设用地使用权出租年收益缴纳标准、土地增值收益，能有实际效果的减少估价机构评估结果的差异性，增加评估结果的公信力。

  目前在划拨土地使用权评估中，因公示地价缺失、资料收集困难等情况导致评估难度较大，但我们会坚定不移地以国家规范和行业准则为准绳，依法依规地开展划拨土地使用权评估工作。也期待政府有关部门能发布划拨土地公示地价，完善收储、征收案例查询制度，让划拨土地使用权评估更加有据可依、有章可循。

  【本文在四川省土地估价师协会举办的“成立30周年系列庆祝活动表彰会”中荣获三等奖】

  ［1］杨涛．广州市划拨国有建设用地使用权地价评估改进研究［Ｄ］．广州：华南理工大学，2020.

  ［2］汪昱新．划拨土地使用权中关于土地增值收益的评估探究［Ｊ］．中国资产评定估计，2022，2022年第08期：58-60.

  ［3］吴菁．铁路划拨土地用地价格评估探讨［DB/OL］．：万方数据，2019-8-19.返回搜狐，查看更加多